2.統合中毒管理システムの導入法案に対する批判的検討　バクジョンヒョン（国民大学法科大学教授）

第1部「中毒・予防管理と治療のための法律案」何が問題なのか

1.統合中毒管理システム導入関連政策の現状

最近の議員立法で「インターネットゲーム」を4大「中毒」誘発物質に含めて広告と販売促進を制限することができるようにする中毒予防・治療事項を審議・調整する「国家中毒管理委員会」を設置することを内容とする「中毒・予防管理と治療のための法律案」（以下「法律」）の制定が進められている。アルコール、薬物、ギャンブルなどの依存症が社会問題されてから長いが、インターネットゲームなどのインターネット文化メディアコンテンツの過剰使用を中毒と規定し、これに対する規制あるいは国の先制的な介入を法定化するよう開始されたのは最近のことである。インターネットゲームなど、インターネットの利用が私たちの社会の娯楽やレジャー文化の中心に落ち着くようになって若年層の間で広く流行し始めて以来、没入現象に対する懸念は各界から継続的に提起されてきたが、近年のインターネットのゲームの隆盛および没入に原因があると推定される強力な事件が発生したことから、ゲームと没入問題に対する強力な対応策が法制的次元で多角的に台頭する状況である。特にゲームメーカーの国際競争力と産業成長が周知となり、利用者の中毒をもとに莫大な富を創出するという否定的な見方がゲーム業界の周りに広がったことから、それに応じてゲーム全般に対する強力な規制が洪水が溢れ出るように提案されている実情である。「法律」は、文化体育観光部や女性家族部、青少年委員会等の関係行政機関によって提供された規制とは異なり、ゲーム事業者に対する直接の規制を主とせずに、インターネット（ゲーム）中毒者を重要な問題として扱いながら、これとともに、薬物、アルコール、ギャンブル依存症を管理するための統合的なガバナンスを提供している。中毒誘発物質の行為としてネットゲームと、その過剰使用を含んでいる。これに対して、広告やプロモーションを制限するために必要な施策を講ずるようにする法律の内容は、ゲームの否定的な認識を再確認し、ゲーム全体の間接規制を可能にするという点で、既存のさまざまなゲームの規制立法の延長線上にあると見ることができる。何よりもゲームと没入現象の原因を究明し、適切な対策を講じなければならないという政策目的の妥当性を認めても、これを解決するための方策としていわゆる国の毒物管理委員会のような管理団体の新設が最善であり整合性を持ってるのか、代替案を探るべきなのかは全く別の次元からアクセスする必要がある。現在推進中の案は、これらの統合中毒の管理システムの設置のための明確な根拠を確保しようとする見えにくい側面を内包しているからである。インターネットゲームなどのメディアコンテンツめぐるいくつかの否定的な見方を背景に性急な立法を推進する前に、現在推進されているこの法案が持つ期待される効果と限界と問題点を綿密に分析する作業が先行されなければならない。

2 「法律」の「依存症」の概念についての考察

(1)包括的「中毒」の概念の限界
「法律案」は、アルコール、薬物、ギャンブル、インターネット、ゲームなどのインターネットメディアコンテンツを中毒物質として規定して、過度な利用のための予防、管理、治療を国家的課題として設定している。特定の行動を引き起こすだけでなく社会的害悪を誘発しない限り、個人の自己決定の問題に過ぎないが、社会的害悪を誘発する場合はこれに対する国の法的関与・介入が行われうる。ただし、いかなる場合でも、そのような干渉は必要最小限にとどめなければならないという主張は、自由主義的法治主義の根幹をなす自明の原理的な関係であり、国家介入の正当性を検討する議論において基本的な出発点とされなければならない。これを土台に見たときに、自由民主主義を理念的志向に定めている大韓民国でも「法律」の中毒物質の使用あるいは中毒の行為が社会的害悪を誘発する場合に初めて、これに対して必要最小限の国家的介入が正当化されることができるだろう。
このような判断の過程において重要な点は、干渉の対象となる人たちに国家の干渉が結果的に救われるとしても、干渉そのものが持つ本質的な規制的な性格は変わりがないということだ。部分的に、あるいは表面的に国の恩恵が与えられても、一度個人の自己決定権を制限する国家行為が行われる上では、規制的性格を消すことができない。それに応じて国からの干渉である以上、いかなる場合においても、個人の自由の領域に侵入する国の介入は慎重に決定する必要があり、必要最小限にとどめなければならず、これを見落とすことは反自由主義的な指導主義の発露に該当する。いわゆる中毒の罠にかかった者を国が管理して治療してくれるという点に着目し、これを一方的に支援措置という考えることもできるが、最終的に中毒者が自らこの問題を克服する機会を奪って自己決定権を制限するという側面を考慮すると、「法律」の基本的な内容は、国の干渉であり、いわゆる中毒物質および行為を提供する業者の直接・間接的規制に該当する。
このような状況から、国の介入の発動要件とすることができる「中毒」の概念が、法文で厳正かつ明確に規定されているかを見ることは非常に重要な作業である。中毒や依存症の概念に対応する指標が成立した場合、個人の自由の領域に国家権力が介入できるようになるのである。「法律」は、アルコール、薬物、ギャンブルなどの行為、インターネットゲームなどのメディアコンテンツを乱用して身体・精神的に依存している状態を中毒と規定するが、中毒の概念に含まれる状態・行為について国家が介入をするという点を考慮すると、これらの概念規定が過度に包括的で不明確である印象を消すことができない。その違憲性が懸念される。まず、インターネットゲームやメディアコンテンツといった用語が正確に何を意味するのか曖昧で、憲法上の明快さの原則に反するとすることができる。また、身体的・精神依存の状態が、ある程度多様であり、個人ごとに異なった程度で発現されることがあるが、具体的な基準なしにただ総合的な状態を中毒の概念の指標として使用するのも無理があるということができる。さらに、中毒の種類を包括的に把握し、薬物、アルコールなどの物質による中毒やギャンブル、インターネットの利用などの行為による中毒を一つの定義条項で包摂して扱っているのは、区別して取り扱うべきことを動揺に扱う、あるいは細心の注意を放棄した行政サービスの提供がないのではないかと心配だ。統合的概念を設定する立場は、最終的には明快さの原則、平等の原則、過剰禁止の原則の違反という憲法的問題まで引き起こして法律の規定の合憲性を保証できない状態を生じさせる。

(2)「中毒」の概念について様々な視点収容の必要性
何よりも「法律」全体で、これらの中毒問題にアプローチする方法を見てみると、中毒を病気化させ、これに対する予防と治療を強調している病理学的視点が根底にあることを知ることができる。中毒概念自体は物質の過剰使用のための病理学的解析から提示された事実を否定することはできないが、重要なのは、現代社会では中毒の問題は - 「法律」の立法理由も分かるように、 - 病気を超えた社会的問題となり、それに応じて単純に病理学的なアプローチだけに依存して解決できる問題ではないという点にある。すなわち、中毒をめぐる政策決定の環境を思うままにするフレームを医学的に設定することは複合的な問題の本質的解決には不十分であり、非常に狭小な作業になることができる。
全社会的問題への適切な法的対応は、問題の本質を解消するための広範かつ統合的な考察に基づくべきである。特に問題を一つの側面でのみアクセスする場合、そのようなアプローチを独占する一部の専門家層による政策決定が行われて、社会全般の様々な視点や世論が簡単に無視される寡頭的エリート主義（meritocracy）が出現することもある。中毒という概念が病理学的専有物を越えて社会一般でよく使われる文化的なニュアンスも含まれている日常言語的な概念であることから、中毒（コンセプト）の政策決定においては、社会全般の視点と立場が民主的に収束される必要がある。
もちろん、適切な判断に基づいた大衆民主主義の運営のために専門家の助言が必要な場合がある。その場合でも、単一の専門家集団の立場ではなく、その社会的な問題に関連するすべての専門家集団の立場が収束してこそ偏見なく、本当に妥当な政策アドバイスが提示される。中毒が本当に重要な社会問題であり、これに対する国家的介入が要求されると主張するためには中毒の個人的依存状態と診断する病理学的なアプローチを超えて、社会的害悪を発生させる深刻な問題であることを巨視的に診断する社会科学的アプローチが必ず要求される。これらのより総合的な視点により国家介入の発動要件である「中毒」の概念が設定されていない限り、「法律」は複合的な社会問題への不適切な対応に過ぎず、政策的合理性を喪失するだけだ。

(3)実効性と正当性を確保するため、細心の概念の規定の必要性
限られた国の財源を中毒問題に投入したときに得られる効果を最大化し、これらに起因する個人の自己決定権の制限を最小限にするためには、結局、国家公権力の発動要件が「中毒」の概念をより具体的に様々な次元で定義を下す必要がある。「法律」に包摂されている様々な中毒の態様について一般大衆が社会文化的に認識している明確な差を徹底的に無視し、権威主義的・トップダウンアプローチを止揚して、社会的害悪を引き起こす可能性がある中毒状態の綿密して収容可能な研究をもとに中毒の基準を細かく規定する必要があり、さらに身体的依存状態と精神的依存状態そしていわゆる中毒物質に分類されたアルコール、薬物、ギャンブル、インターネットの利用、それぞれにおける社会的害悪を呼び起こすことができるレベルの個別的具体的妥当性を備えた基準が法提示される必要がある。中毒問題の妥当であり大衆によって受容することができるアプローチは、異なる問題を一つに統合する式の概念規定ではなく、問題の様々な専門家と社会全般の視覚の統合に基づいた概念規定から出発しなければならない。

3 「統合中毒管理システム」についての考察
(1)「統合中毒管理システム」の適切性の判断における考慮事項
「法律」案が持つ規制的性格にもかかわらず、「法律」案の主な目的は、中毒物質との行為に関連する事業の規制ではなく、中毒の問題のための統合管理監督機構の設立と運営に置かれている立場を受け入れたとしても、「法律」の妥当性の議論は、このような統合中毒の管理システムが必要なのか、そして、「法律案」で提示されたシステムが適切なのかの判断を中心に厳格に行われる必要がある。「法律」案で提示された中毒物質および行為について、関連する個々の法律ではそれなりの管理システムに依存して運営されている状況を考慮すれば、最終的にこのような判断は、既存のシステムを統合する、あるいは既存のシステムの上位に追加して、これを統合的に管理人がシステム（委員会）を設置する実益が何なのかと判断とすることができる。このような判断の過程では、既存のシステムの問題、統合により得ることができる利益と成功の可能性、統合の過程で発生する可能性のある問題の解決策、統合の利益とコストの刑量などが総合的に考慮すべきである。
(2)政策的モデルに基づいた政策決定過程についての考察
より具体的に統合中毒管理システム構築という政策決定が合理性を備えた妥当な決定であるかを評価するために、現代の政策学で列挙される代表的な政策決定のモデルを活用して見ることができる。まず、十分な情報に基づいた決定の合理的な選択が望ましいとする、政策決定の「合理的モデル」に照らして見る場合は、「法律」が適切な政策決定であるかは疑問である。「法律」は、各依存症の問題ごとに個別に運営されている中毒の管理システムを統合しようとするが、合理的なモデルに従えば、これらの過程で最も重要なのは、既存のシステム対応の根拠となった合理性の鋭い批判である。中毒の問題が社会的に深刻であるとすれば、その様態と原因のさまざまな関係に本質的な問題を解決するためにはそれぞれの中毒問題に関して、個別の取り扱いが重要かつこれに対する国の介入もそれぞれの中毒問題関連した省庁が責任を持って進行しなければならないという既存のシステムの政策的考慮と合理性は、簡単に無視される性質のものではなく、これに対する批判が「法律案」決定の過程でどの程度行われたか疑問視されている。
また、問題解決のための完璧主義を止揚し、既存の政策の問題点を少しずつ改善する方式で政策決定が行われるという「インクリメンタルモデル」の枠組みで見てみても、「法律」は既存の毒物管理システムの決定的な問題点の指摘とこれに対する累積改善策の提示を度外視した支持されにくいものである。インクリメンタルモデルに基づく合理的な政策決定としては、中毒問題に関連する各省庁の対応と管理状況についての総合的な知識をもとに、既存のシステムの問題を指摘して、それに対する累積の選択肢が提示されるはずだ。すべての中毒問題を管掌するコントロールタワー的な国の毒物管理委員会を新設し中毒の予防と治療計画を策定することを適切な代替案とすることができるか疑問である。
既存のシステムでは各法律ごとに中毒管理システムを置いているが、その内容を単純に合成し、これらを管掌する委員会の設置を追加する「法律」案は、個々の立法とするには不足しており、立法財源と社会的費用を無駄にする作業であるこということもできる。特に、既存のシステムに対する国民の世論の還流（フィードバック）を軽視して、特定の専門家集団を中心に政策が用意されているプロセスは、市民的合理性も度外視した意思決定モデルの例とすることができる。

(3)統合中毒管理ガバナンスの適切性
政策決定過程についての議論を超えて、これらの過程で導き出された政策の妥当性も調べる必要がある。すなわち、「法律」案で提示された国の毒物管理委員会を中心とする統合管理型管理モデルが中毒問題に対する適切なガバナンスなのか調べる必要がある。政府の組織および業務は、専門性と効率性に基づいて分離されているのが一般的であり、これらの分散型システムでは、社会問題全般についての具体的妥当性を備えた実効的な政策を提案されることができる。いわゆる部署別分散型ガバナンスは、管理領域ごとの特異性を反映しやすい構造を持っているので、社会に密着したより民主的な政策決定に容易であるという強みを持っている。社会に散在している様々な立場がこれを積極的に検討する任務を生まれながらにして持っている各省庁を通じて集約されて多元主義的な政策決定を可能にする。
したがって、統合されたガバナンスを構築することが正当化されるためには、明らかに、これらの利点を相殺させる欠点や社会的問題が分散型ガバナンスから誘発されなければならない。しかし、上述したように、既存のガバナンスの致命的な欠陥についての考察や、積極的な代案用意を「法律」で[参照]することは難しい。「法律」案で提示された中毒問題の総合司令塔である国家中毒管理委員会の設置のほか、全体的な構成や内容において新しい点はない。中毒管理のための国の基本計画策定の義務および管理センターの構築などは「ゲーム産業振興に関する法律」などによって、分散型ガバナンスでもすでに存在して実践されている事項だからである。
ガバナンスの観点から「法律」の核心は、国の毒物管理委員会との統合機構を設置するということなのに、問題は、これもまた完全に統合的なガバナンスがしにくいという点にある。統合ガバナンスでは、同じ性質のものを一緒に扱うように財源と人材の効率を達成することができるが、ややもすると異質の問題を一緒に取り上げ、具体的妥当性を喪失し、最終的には、統合的なガバナンスの下での再分散型ガバナンスを置くという不要な重複的・重複的ガバナンスを生んだりする。このような重複的政府の構造は、権力と社会を断絶させ、権威主義を引き起こし、社会の様々な利害関係を政策に反映することができる官民協力ガバナンスを不可能にする。「法律」案で、社会的にも正しく認識されているいくつかの種類の中毒問題を国の毒物管理委員会のような単一の統合ガバナンスによって対処する場合、最終的にケースバイケースで適合性を備えた複数のサブガバナンスを必要とするようになることが明らかで、これをもって複数の個別立法の制定や改正が後に続くことになる。限られた立法財源を無駄にしないためには、ガバナンスの再編に当たっては、より慎重になる必要があるだろう。
さらに、一般的には、規制の強化のために統合された単一型ガバナンスが有利であるが、福祉の増進・処遇改善のためには事例ごとの具体的な政策が必要であり、そのためには分散型ガバナンスが有利であるという常識に立脚して見ても、「法律」は再考する必要がある。中毒者の治療、管理など恩恵的措置が「法律」の核心であると主張するなら中毒の管理システムを決定する上で、国の恩着せがましい画一的な給付ではなく、事例に適合し人文主義的な処遇による適切な分散型ガバナンスを選択しなければならないことは自明である。中毒の現状を単純に総括して抽象的な施策を机上の空論によって提示することよりも、現場に密着して問題の適切な解決策を打ち出すサービスが依存症の問題に対してはより適切である。なお、社会問題に対する国際協力が必然となった現時点では、他の国々との緊密な連携が行われるに問題についても、同様の管理のガバナンスを備えている必要がある。全世界的にインターネットゲームを麻薬のように扱い統合管理するモデルを見つけることは困難であり、国際的な協力ガバナンスの確立において非常に難しくなるという問題も考慮する必要がある。

(4)委員会の乱用の問題
最後に、行政国家化現象における委員会の乱用が問題になっているという点にも注目する必要がある。既存の政府省庁組織の下で省庁に業務を特定することは困難であり、諸々について専門的に対応できる委員会組織が愛用されてきたのは事実だ。ただし、これらの委員会の設立が悪用され、既存の政府省庁の業務が分割されて責任の所在が不明になり、政府組織の根幹が揺らぐことの危険性が指摘されてきている。委員会のガバナンスの必要性を十分に収容し、問題を予防するための方策としては、既存の政府組織では、どの部の所管でもない死角の業務に限って、これを管理するためのタスクフォース式の組織・委員会を置き、既存の政府組織を補足する案が好まれる。中毒問題の場合のように、さまざまな省庁にその管理権限が散在しているという理由で、これに対する委員会を設置して統合管理しなければならないとする主張は委員会の設立を十分に正当化させるには不足しており、現在の政府組織で省庁間でのコラボレーションの価値を完全に無視する発想だとすることができる。特に重要な社会問題に対して、複数の省庁間の隔たりがある場合、これを調整するための閣議が憲法上にインストールされており、これにより、大統領が重要な社会問題に関連する政策決定に直接関与することができる規範的事実に照らしてみると、内閣総理大臣の傘下に国家中毒管理委員会を置くことが、既存の標準システムを代替するのに十分であると確信することは難しい。
さらに、様々な依存症の問題に関連した複数の国会常任委員会が存在するという点を考慮すると、中毒管理委員会に対する国会の監視・制御が権力分立の原則に立脚して公正に行われることができるか懸念される。真の民意機関である国会（議員）が中毒問題への具体的妥当性を備えた政策執行を検討・監視できるシステムの具体的な検討なしには、いかなるガバナンスも憲法的に正当化されることがないだろう。

# この文章は2014年2月17日、国会保健福祉委員会法案「中毒予防、管理、治療のための法律案」の公聴会で発表した発表文です。